El pasado viernes 20 de abril de 2018, en la Sede de la Agència de Transparència de Barcelona (AMB), se celebró la 7ª Jornada sobre “Transparencia y la financiación de partidos políticos y sindicatos”.
La Jornada tenía el objetivo de remarcar el valor de las políticas de transparencia como herramienta de control y rendición de cuentas, derivadas de la Ley 19/2014, no sólo aplicables a partidos políticos, sino también a asociaciones y fundaciones vinculadas, a las organizaciones sindicales y empresariales –las grandes olvidadas– y a las entidades privadas.
Si bien es cierto que ha habido diversas reformas normativas tendentes a regular la financiación de los partidos políticos –entre ellas, la prohibición de las donaciones anónimas–, estas no han abordado cuestiones tan controvertidas como las condonaciones de las deudas bancarias, las donaciones a las fundaciones vinculadas a partidos políticos, etc., por lo que, a fecha de hoy, sigue siendo necesario que los valores de la transparencia fomenten la publicidad activa de los partidos políticos.
Para abordar estas cuestiones de especial interés, se parte de la base que los partidos políticos son entidades privadas con fines sociales, y su financiación es la que determina sus políticas, más que sus propios programas electorales, como bien defendió Joan Antoni Llinares, director de la Agència de Prevenció i Lluita contra el Frau i la Corrupció de la Comunitat Valenciana.
En consecuencia, es la financiación de los partidos políticos la que permite que estos puedan actuar de una forma fiel a su electorado, y actualmente, hay un predominio de la financiación pública de los partidos políticos al estado español, según anuncia Pau Bossacoma i Busquets, miembro del Observatori de l’Evolució de les Institucions de la Universitat Pompeu Fabra.
Ante esta premisa, la transparencia, como herramienta de control de riesgos, es el mejor instrumento que se dispone para prevenir las deficiencias en la financiación de los partidos políticos, pero ante los innumerables casos de corrupción en los que se han visto inmersos, nos encontramos ante la evidencia que son los propios partidos políticos los que se niegan a aceptar el compromiso de transparencia, generando la consiguiente desconfianza y desafección de los ciudadanos hacia el sistema político.
De hecho, uno de los grandes males endémicos de nuestra sociedad, según remarcó David Fernández y Ramos, periodista y exdiputado del Parlament de Catalunya, es precisamente la financiación ilegal de los partidos políticos y sindicatos, ya que la trayectoria de corrupción en los partidos políticos proviene de largo (recordemos el caso Filesa, Pallarós, Treball, Palau, Bárcenas, etc.), motivo por el cual, la estructura política de nuestro país debería de sustentarse en una «Arquitectura de la Integridad», siendo sus pilares fundamentales la Democracia política y la Ética de la decencia.
Una de las conclusiones que se alcanzó es que las reformas normativas de los últimos años hacia la financiación de los partidos políticos no han sido una solución al conflicto. En esta línea, se posicionó Gemma Calvet y Barot, directora de la Agència de Transparència de la AMB, haciendo referencia al vacío jurídico y a la ambigüedad legislativa respecto del control interno del dinero público en los partidos políticos.
Precisamente, la GAIP (Comisión de la Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública), a través del Criterio 1/2018, sobre la obligatoriedad de la publicidad activa de las subvenciones a los grupos políticos de las Corporaciones Locales, se ha pronunciado al respecto y recomienda el refuerzo del cumplimiento de la Ley de Transparencia, al no haber una publicidad activa suficiente por parte de los propios partidos políticos –los operadores democráticos con preferencia–, y es por este motivo, que su control financiero debería de ser detallado y exigido.
Asimismo, y siguiendo esta línea, David Fernández partió de la idea de la formación, como control preventivo y no reactivo. Y precisamente, desde la Oficina Antifrau, ya se han incorporado medidas de formación para prevenir la corrupción en los partidos políticos, ya que un sistema de control e integridad debería de nacer en las propias instituciones, empezando por la educación.
Partiendo de esta base, se podría cuestionar si el «Compliance» o Cumplimiento Normativo podría jugar un papel fundamental en el desempeño de estos objetivos.
Desde la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por el que se modifica el Código Penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y en la Seguridad Social, las personas jurídicas pueden ser responsables penales y, en consecuencia, también los partidos políticos. ¿Pero podemos equiparar un partido político con una organización privada?
La respuesta nos la da Miguel Ángel Gimeno Jubero, director de la Oficina Antifrau de Catalunya, ya que, a su juicio, la previsión de la Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas es insuficiente, debido a que el tipo de control que ofrece el artículo 31 bis del Código Penal, con la última Reforma del Código Penal a través de la LO 1/2015, de 30 de marzo, es un control de Compliance, el objetivo del cual es conseguir una eximente o atenuante de la responsabilidad penal, en caso que un partido político se vea inmerso en cualquier tipo delictivo previsto expresamente para la persona jurídica. Asimismo, cree que debemos ir más allá en cuanto nos referimos a los partidos políticos, ya que no se trata de organizaciones privadas, sino de entidades privadas con fines sociales, por lo que, innegablemente, los objetivos que defienden son distintos, y por lo tanto, sus controles también deben serlo.
Así pues, el Sistema de Compliance que conocemos como Sistema de control y gestión de riesgos, ¿puede ser aplicable a los partidos políticos, con la misma eficacia que al resto de organizaciones privadas?
Si bien no se respondió explícitamente a esta pregunta, varios de los ponentes de la Jornada ofrecieron algunas soluciones de carácter preventivo. Algunos hablaban de la autorregulación como una cuestión importante a considerar, así como también surgió la idea de que fuera la militancia, esto es, la base de los partidos políticos, la encargada de actuar como «whistleblower», pero coinciden en que no hay suficiente presión institucional para que los propios partidos políticos aseguren un compromiso de transparencia.
Descartada esta primera opción de control de riesgos, se cuestionó la eficacia de los controles del Registro de las fundaciones o entidades vinculadas a los partidos políticos, creado por la Oficina Antifrau en el año 2015, debido a que esta inscripción no es obligatoria, por lo que sigue habiendo opacidad en las fundaciones vinculadas –recordemos que son también un foco en la irregularidad de financiación de los partidos políticos–.
Las soluciones que ofrecen, entre otras, son determinar qué debe entenderse como entidad vinculada, extender su definición y obligarla, también, a inscribirse a los Registros Públicos; definir sus competencias para que puedan fiscalizarse los gastos; ampliar la transparencia y publicidad activa y real a las personas jurídicas y, en concreto, a los partidos políticos y entidades vinculadas, etc.
Es innegable que la financiación ilegal de partidos políticos ha necesitado de una dedicación más exhaustiva por parte del legislador –tipificándolo como delito en los artículos 304 y siguientes del Código Penal, por ejemplo–, motivo por el cual, conociendo “a priori” los riesgos objetivos e inherentes que un partido político puede comportar, debería anticiparse al riesgo de su financiación irregular y ofrecer posibles soluciones marcadas con un carácter preventivo, de forma que pueda hacerse una aproximación de los eventuales riesgos y se puedan reflejar en un Mapa de Prevención de Delitos.
Otra solución nos la ofrece Jaume Amat y Reyero, Síndico mayor de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, el cual además de abrir el debate a la hora de determinar quién puede tener asumida la función de responsable (entendemos que de los controles y la gestión de riesgos) en un partido políticos, centra el problema en la fiscalización de la contabilidad electoral, y entiende que no sólo las sedes centrales de los partidos políticos deberían de presentar la correspondiente contabilidad, sino también sus coaliciones en el resto de ámbitos territoriales. De esta forma, el primer paso estaría en manos de los partidos políticos, teniendo que llevar un control interno basado en políticas de transparencia y rendición de cuentas.
Asimismo, la prevención del funcionamiento anormal de la financiación ilegal de los partidos políticos en particular, y las políticas de Compliance en general, deberían de venir de la mano de un Código Ético, llamando a desarrollar y formalizar los valores de transparencia y publicidad activa por parte de los propios partidos políticos, siendo una herramienta necesaria para conseguir la eficacia de los controles en la financiación de los partidos.
En definitiva, y ya que no existen obligaciones legales que así lo establezcan, las políticas de Compliance deberían de venir motivadas por los propios partidos políticos como controles internos y voluntarios, con el objetivo de prevenir los riesgos que se puedan dar, como el fraude, la corrupción, o la financiación ilegal, entre otros.
Como bien manifestó David Fernández, la Democracia, como la entendemos hoy en día, parte de las siguientes fases evolutivas: «Reconocimiento, Reparación i garantías de no Repetición», y nuestro sistema democrático todavía se encuentra a los inicios de la primera, la del Reconocimiento.
Cristina Rovira Barceló
Abogada de SÁNCHEZ SEVILLA Defensa Penal & Compliance y Miembro de la Junta Directiva de COMPCAT